Il Piano della performance: un documento programmatico o uno strumento di governo …

Il Piano della Performance è un documento essenziale nelle Pubbliche Amministrazioni

Se nell’articolo precedente abbiamo esplorato il ciclo della performance nella sua architettura complessiva — quella sequenza virtuosa di pianificazione, monitoraggio, valutazione e rendicontazione che il decreto legislativo 150 del 2009 ha introdotto nel sistema della pubblica amministrazione italiana — è naturale adesso fermarsi su uno dei suoi documenti cardine: il Piano della performance. Perché è qui che la teoria si confronta con la pratica, che le intenzioni del legislatore si scontrano con le resistenze della burocrazia quotidiana, e che le amministrazioni pubbliche rivelano quanto davvero abbiano interiorizzato la logica del governo per obiettivi.

Che cos’è, nella sostanza, il Piano della performance

Il Piano della performance — noto anche con l’acronimo PdP — è un documento obbligatorio introdotto proprio dalla Riforma Brunetta del 2009, che ha ridefinito l’intero ciclo della performance nella pubblica amministrazione. Non si tratta, almeno nelle intenzioni originarie, di un atto meramente formale. È, o dovrebbe essere, la traduzione operativa della strategia di un’amministrazione: il luogo in cui si dicono apertamente le priorità, si quantificano i traguardi attesi, si assegnano le responsabilità e si scelgono gli indicatori con cui misurare i progressi.

È un documento programmatico triennale, definito dall’organo di indirizzo politico-amministrativo in collaborazione con i vertici dell’amministrazione, secondo gli indirizzi impartiti dal Dipartimento della funzione pubblica, e va adottato entro il 31 gennaio di ogni anno. Tre anni di orizzonte temporale, ma con un’attenzione specifica all’annualità più prossima: la programmazione guarda lontano, ma la concretezza operativa si misura anno per anno.

Al suo interno si trovano gli indirizzi e gli obiettivi strategici e operativi stabiliti con la direttiva generale per l’azione amministrativa, gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale con i relativi indicatori, e i target per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione sia a livello organizzativo che individuale. La struttura, in altre parole, cerca di tenere insieme visione di lungo periodo e concretezza gestionale quotidiana — un equilibrio non semplice da mantenere.

La logica degli obiettivi: strategici, operativi, annuali

Uno degli aspetti più delicati nella costruzione del Piano riguarda la gerarchia degli obiettivi. Il decreto 150 introduce una distinzione importante tra obiettivi generali — determinati a livello nazionale con linee guida del Presidente del Consiglio su base triennale — e obiettivi specifici, che ciascuna amministrazione definisce nel proprio Piano in coerenza con le priorità politiche espresse e con il quadro di riferimento nel quale è chiamata ad agire nel triennio.

Questa architettura a cascata ha una sua eleganza concettuale. L’idea è che ci sia coerenza verticale: gli obiettivi nazionali scendono verso quelli dell’ente, che a loro volta si scompongono in obiettivi di struttura, poi in obiettivi individuali assegnati ai dirigenti. Il rischio, però, è che questa coerenza rimanga sulla carta, e che ogni livello della gerarchia costruisca i propri obiettivi in modo sostanzialmente autoreferenziale, senza un reale dialogo con i livelli superiori e inferiori.

Per la definizione degli obiettivi annuali, il contenuto minimo richiesto prevede che l’amministrazione specifichi le attività e i progetti da realizzare per il raggiungimento dell’obiettivo, i risultati attesi in termini quantitativi espressi con un set di indicatori e relativi target, il valore di partenza degli indicatori — la cosiddetta baseline — e le unità organizzative che devono contribuire al raggiungimento dei risultati attesi. Sono dettagli tecnici che molti considerano noiosi, ma che in realtà fanno tutta la differenza: un obiettivo senza baseline non è misurabile, un obiettivo senza responsabile è di fatto un’aspirazione, non un impegno.

Le sanzioni: quando il Piano non c’è

Il mancato rispetto della normativa sul Piano della performance comporta sanzioni specifiche: il divieto di erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili dell’inadempienza, il blocco delle assunzioni e degli incarichi di consulenza per l’ente interessato, e la responsabilità amministrativa per gli organi politici in caso di omissioni o negligenze.

Non sono conseguenze trascurabili, eppure nella pratica sono rimaste spesso inapplicate, soprattutto nei contesti di dimensioni minori. Questo ha prodotto un paradosso tipico della pubblica amministrazione italiana: una norma con denti, ma denti che non mordono, almeno non con la sistematicità necessaria a produrre un cambiamento comportamentale diffuso.

Il Piano della performance nel sistema di trasparenza

Un aspetto che merita attenzione è la dimensione pubblica del Piano. La pubblicazione del Piano della performance sul sito dell’ente permette ai cittadini di accedere agli obiettivi fissati e ai risultati ottenuti, favorendo il controllo sociale e migliorando la fiducia nell’amministrazione pubblica.

Questo è un punto che spesso viene trattato come un adempimento tecnico — pubblicare il documento su “Amministrazione Trasparente” — mentre in realtà ha un significato più profondo. Un’amministrazione che rende pubblicamente leggibili i propri obiettivi si sottopone, almeno potenzialmente, alla valutazione di chiunque: non solo dell’OIV, non solo dei superiori gerarchici, ma dei cittadini, delle associazioni, dei giornalisti, dei ricercatori. È una forma di accountability che va ben oltre la valutazione interna, e che trasforma il Piano della performance da strumento di gestione a documento di democrazia amministrativa.

Peccato che, nella stragrande maggioranza dei casi, nessuno legga davvero quei piani. Non perché i cittadini siano disinteressati, ma perché i piani sono spesso redatti in un linguaggio tecnico-burocratico quasi impenetrabile, con indicatori criptici e obiettivi formulati in modo talmente generico da risultare sostanzialmente non verificabili. La trasparenza formale non equivale alla trasparenza reale.

Il collegamento con gli altri strumenti di programmazione

Il Piano della performance non vive in isolamento. Esso descrive il processo di gestione del ciclo della performance adottato dall’amministrazione ai fini del raggiungimento degli obiettivi strategici e operativi, in coerenza con i contenuti e il ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio, e definisce gli indicatori utili per la misurazione, la valutazione e la rendicontazione della performance, nell’ottica del miglioramento della qualità dei servizi offerti e della valorizzazione del merito personale.

Il nesso con il bilancio è essenziale, e spesso trascurato. Un obiettivo che non ha copertura finanziaria è un obiettivo irrealizzabile. Eppure, non di rado, nei piani della performance si trovano traguardi ambiziosi che nei fatti non trovano corrispondenza nelle risorse effettivamente disponibili. Questo scollamento tra programmazione e finanza è uno dei vizi sistemici che più indebolisce l’efficacia dell’intero ciclo.

Il Piano della performance si collega direttamente al Documento Unico di Programmazione, traducendone gli indirizzi strategici in obiettivi operativi concreti e misurabili e assegnando precise responsabilità alle strutture organizzative. Almeno negli enti locali, dove la relazione tra DUP e Piano della performance è più strutturata, questa sinergia può funzionare bene, a patto che i due documenti vengano davvero costruiti in parallelo e non in modo separato.

L’assorbimento nel PIAO: una rivoluzione silenziosa

Come accennato nell’articolo precedente, il Piano della performance ha subito negli ultimi anni una trasformazione significativa. Previsto dall’articolo 6 del decreto-legge n. 80 del 9 giugno 2021, il Piano integrato di attività e organizzazione è il documento unico di programmazione e governance che dal 30 giugno 2022 ha assorbito molti dei piani che finora le amministrazioni pubbliche erano tenute a predisporre annualmente: performance, fabbisogni del personale, parità di genere, lavoro agile, anticorruzione.

Il PIAO è strutturato in quattro sezioni principali: la scheda anagrafica dell’amministrazione, la sezione dedicata al Valore Pubblico, performance e anticorruzione, la sezione sull’organizzazione e il capitale umano, e quella relativa al monitoraggio. Il Piano della performance diventa dunque una sottosezione di questo documento più ampio, perdendo la sua autonomia formale ma guadagnando — almeno nelle intenzioni del legislatore — una maggiore integrazione con le altre dimensioni della programmazione.

L’introduzione del PIAO si colloca all’interno delle misure operative previste dal PNRR per supportare la riforma della pubblica amministrazione, con il duplice fine di integrare strumenti, processi e soggetti della programmazione in un’ottica strategica e unitaria, e di orientarli verso la creazione e la protezione del valore pubblico.

Il concetto di “valore pubblico” che ispira l’architettura del PIAO è in realtà molto interessante: rompe con la logica autoreferenziale dell’amministrazione che si valuta da sola secondo parametri interni, e introduce invece la domanda di fondo — quale impatto concreto questa amministrazione produce per la comunità che serve? È uno spostamento concettuale rilevante, anche se la sua traduzione operativa resta spesso complicata e non sempre riuscita.

Il nodo degli indicatori: la partita vera si gioca qui

Se c’è un aspetto su cui vale la pena soffermarsi con attenzione, è la scelta degli indicatori. Ogni obiettivo del Piano deve essere accompagnato da uno o più indicatori che ne permettano la misurazione. Ma la scelta degli indicatori non è neutra: è una scelta politica e culturale prima ancora che tecnica.

Un’amministrazione che sceglie indicatori di output — quante pratiche evase, quanti documenti prodotti, quante attività erogate — misura il proprio lavoro in termini di quantità. Un’amministrazione che sceglie indicatori di outcome — quanto è migliorata la soddisfazione degli utenti, quanto è diminuito il tempo medio di risposta, quanto è aumentata la percentuale di cittadini che accede ai servizi in modo autonomo — misura il proprio impatto sulla realtà. La differenza non è tecnica: è una differenza di visione del servizio pubblico.

La performance organizzativa riguarda i risultati attesi delle attività delle amministrazioni pubbliche riconducibili a diverse tipologie: servizi gestiti direttamente o indirettamente che soddisfano i bisogni di un’utenza specifica, funzioni di trasferimento di risorse a enti o soggetti terzi, funzioni di regolazione che definiscono normative e standard, e funzioni di amministrazione generale a supporto del funzionamento delle strutture. Ciascuna di queste tipologie richiede indicatori diversi, e la competenza necessaria a costruirli bene non è affatto banale.

Cosa manca, ancora, per rendere il Piano davvero utile

Dopo più di quindici anni dalla sua introduzione, il Piano della performance è entrato nell’uso corrente delle pubbliche amministrazioni italiane, ma non sempre ne è entrato nella cultura. La differenza è cruciale. Adottarlo perché la legge lo richiede, redigendolo in modo che risulti conforme agli standard formali senza troppo impegno sulla sostanza, è un’operazione che qualsiasi ufficio di dimensioni medie riesce a compiere. Farne davvero uno strumento di governo — uno spazio di riflessione collettiva su priorità, risorse e risultati — è un’altra cosa.

Quello che manca, spesso, è il tempo e lo spazio per un confronto autentico all’interno dell’organizzazione. I dirigenti che devono costruire il Piano sono gli stessi che devono gestire l’ordinario, rispondere alle emergenze, produrre atti, partecipare alle riunioni. La pianificazione strategica richiede invece distanza, riflessività, capacità di guardare l’insieme invece che il singolo problema del giorno. Richiede, insomma, qualcosa che la pressione quotidiana del lavoro burocratico tende strutturalmente a non consentire.

È per questo che le migliori esperienze di Piano della performance che ho potuto osservare sono sempre state quelle in cui la sua costruzione è diventata un processo partecipato, non un adempimento delegato a una persona o a un ufficio. Quando tutti i livelli dell’organizzazione si sentono parte della definizione degli obiettivi, quando i dirigenti intermedi non ricevono target dall’alto ma li co-costruiscono, quando c’è dialogo reale tra chi pianifica e chi opera, allora il documento smette di essere carta e diventa — finalmente — strumento.

Videocorso DSGA, Dirigenti scolastici e tecnici, Docenti e Sicurezza

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