Il ciclo della performance nella pubblica amministrazione: cos’è, come funz…

Oppure è solo l’ennesima sovrastruttura formale che appesantisce il lavoro quotidiano senza produrre alcun risultato tangibile?

La risposta, a mio avviso, non è né un entusiasta sì, né un rassegnato no. È più complicata, più interessante, e merita di essere esplorata con attenzione. Perché il ciclo della performance, quando viene compreso nella sua logica profonda e non ridotto a mero adempimento, ha in realtà una filosofia intelligente alle spalle.

L’origine: il decreto legislativo 150 del 2009

Tutto nasce con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, comunemente noto come “riforma Brunetta” dal nome del ministro della funzione pubblica che la promosse. Questo decreto ha disciplinato il ciclo della performance per le amministrazioni pubbliche, articolandolo in diverse fasi: la definizione e l’assegnazione degli obiettivi, il collegamento tra gli obiettivi e le risorse, il monitoraggio costante con l’attivazione di eventuali interventi correttivi, la misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale, e l’utilizzo dei sistemi premianti.

Non si tratta di una sequenza casuale. È una logica circolare e virtuosa, un ciclo appunto, che dovrebbe riprodursi ogni anno portando con sé un miglioramento progressivo. L’idea di fondo è relativamente semplice: se vuoi che un’organizzazione funzioni meglio, devi prima di tutto sapere dove vuoi arrivare, poi allocare le risorse in modo coerente con quell’obiettivo, monitorare la rotta durante il percorso, misurare alla fine cosa hai effettivamente ottenuto, e infine comunicare i risultati a chi ne ha diritto.

L’obiettivo del ciclo di gestione della performance è quello di realizzare il passaggio dalla logica dei mezzi — cioè degli input — a quella dei risultati, gli output e gli outcome. Questa è una rivoluzione copernicana rispetto alla tradizione amministrativa italiana, che per decenni ha misurato l’efficienza di un ufficio in base a quante pratiche venivano prodotte, quante circolari spedite, quante procedure attivate. Con il ciclo della performance si chiede invece: che cosa è cambiato nella realtà esterna grazie al lavoro di questa amministrazione? Qual è l’impatto concreto sulla vita dei cittadini?

La struttura del ciclo: quattro momenti fondamentali

Vale la pena soffermarsi su ciascuna fase con un po’ di profondità, perché ciascuna ha una sua specificità che spesso viene trascurata nella pratica quotidiana.

La prima fase è quella della pianificazione. Nel piano triennale della performance si definiscono gli indirizzi e gli obiettivi strategici e operativi, si collegano questi obiettivi alle risorse, e si individuano gli indicatori che permetteranno di misurare i risultati. Il Piano della performance — che oggi è stato assorbito nel PIAO, il Piano integrato di attività e organizzazione, di cui parlerò tra poco — è essenzialmente il documento in cui l’amministrazione dice a se stessa e al mondo: “Ecco cosa vogliamo fare nei prossimi tre anni, ecco con quali risorse, ecco come capiremo se ci siamo riusciti.”

Questo documento programmatico triennale viene definito dall’organo di indirizzo politico-amministrativo in collaborazione con i vertici dell’amministrazione, entro il 31 gennaio di ogni anno. Il rispetto di questa scadenza non è un dettaglio: significa che la pianificazione avviene prima dell’avvio dell’anno operativo, e non — come spesso accade in modo patologico nelle burocrazie — durante o addirittura a posteriori.

La seconda fase è quella del monitoraggio in corso d’anno. È forse la meno visibile delle quattro, ma è in realtà la più delicata. Un piano che si pianifica a gennaio e si valuta a dicembre senza che nel mezzo avvenga alcuna verifica è, di fatto, un piano inutile. Il monitoraggio serve proprio a questo: a correggere la rotta quando ci si accorge che gli obiettivi non vengono raggiunti, che le risorse sono mal distribuite, che qualcosa nel contesto esterno è cambiato e richiede un adeguamento. Questa fase intermedia ha lo scopo di monitorare in corso d’anno il progressivo realizzarsi delle attese, sostanziandosi in almeno due momenti di verifica intermedia in cui vengono adottate le misure correttive degli eventuali scostamenti evidenziati.

La terza fase è quella della valutazione, che si articola a sua volta in due livelli distinti: la performance organizzativa e la performance individuale. Questo doppio livello è fondamentale perché permette di distinguere tra la prestazione dell’intera struttura come sistema e la prestazione del singolo lavoratore o dirigente. La performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di un’unità organizzativa è collegata agli indicatori relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità. In altri termini, se la tua struttura va male, difficilmente puoi essere valutato positivamente in modo individuale, e viceversa. C’è una coerenza di fondo che evita che la valutazione individuale si trasformi in una pratica arbitraria scollegata dai risultati reali.

La quarta fase, spesso la più trascurata, è quella della rendicontazione. Il ciclo si conclude con la rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi. La relazione annuale sulla performance è il documento che chiude il cerchio: dice cosa è stato effettivamente realizzato, evidenzia gli scostamenti rispetto agli obiettivi pianificati, e fornisce la base di partenza per il nuovo ciclo che si apre.

Il ruolo dell’OIV: l’occhio terzo

Una figura cruciale in tutta questa architettura è l’, l’OIV. La sua presenza risponde a un’esigenza evidente: se le amministrazioni si autovalutassero senza alcun controllo esterno, il rischio di una valutazione compiacente — tutti bravi, tutti eccellenti, nessuno che ha mancato gli obiettivi — sarebbe altissimo. La validazione della relazione sulla performance da parte dell’OIV rappresenta il completamento del ciclo, attraverso la verifica della comprensibilità, della conformità e dell’attendibilità dei dati e delle informazioni riportate.

L’OIV non è quindi un organo di controllo repressivo, ma piuttosto un garante della qualità del processo. Entro il 30 aprile di ogni anno pubblica anche una relazione sul funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e dell’integrità dei controlli interni. È uno sguardo dall’alto che permette di identificare disfunzioni sistemiche, non solo singole irregolarità.

Il passaggio al PIAO: una semplificazione o un’ulteriore complicazione?

Una delle novità più significative degli ultimi anni è stata l’introduzione del Piano integrato di attività e organizzazione, il PIAO. Ai sensi del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, il Piano della performance è stato assorbito da questo nuovo documento unico di programmazione.

L’idea alla base del PIAO è intelligente: invece di avere una selva di piani separati — piano della performance, piano anticorruzione, piano per le pari opportunità, piano dei fabbisogni formativi — si riunisce tutto in un unico documento integrato che mette in coerenza le diverse dimensioni dell’azione amministrativa. La performance è una sottosezione del PIAO, predisposta secondo quanto previsto dal Capo II del decreto legislativo n. 150/2009, ed è finalizzata alla programmazione degli obiettivi e degli indicatori di performance di efficienza.

Nella pratica, tuttavia, il passaggio al PIAO ha creato qualche difficoltà interpretativa, soprattutto per le amministrazioni più piccole che si sono trovate di fronte a un documento di programmazione molto articolato e non sempre di facile gestione. Il rischio, come spesso accade con le riforme amministrative, è che la semplificazione formale si traduca in una complicazione sostanziale.

La scuola e il ciclo della performance: un caso peculiare

Chi lavora nel mondo scolastico sa bene che il rapporto tra scuola e ciclo della performance è sempre stato un po’ sui generis. Le istituzioni scolastiche hanno una loro logica autonoma, sancita dal DPR 275/1999, che si esprime nel PTOF — il Piano triennale dell’offerta formativa — in cui sono definiti gli obiettivi educativi, le scelte organizzative e le strategie di miglioramento.

La novità più rilevante degli ultimi anni riguarda però la valutazione dei dirigenti scolastici, che ha ricevuto finalmente un assetto più strutturato. Il 22 febbraio scorso il Ministro Valditara ha annunciato l’emanazione del decreto di adozione del Sistema nazionale di valutazione dei risultati dei dirigenti scolastici, in attuazione dell’articolo 13 del decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito con la Legge 29 luglio 2024, n. 106.

Una volta a regime, entro il mese di luglio dell’anno scolastico precedente a quello di riferimento, con un decreto interdipartimentale vengono individuati gli obiettivi che i Direttori degli Uffici scolastici regionali devono assegnare ai Dirigenti scolastici. L’attribuzione del punteggio finale di valutazione per l’anno in corso avverrà entro il mese di novembre 2025.

Questo significa che anche le scuole sono ormai pienamente inserite nella logica del ciclo della performance, con obiettivi specifici assegnati ai dirigenti, indicatori misurabili, e una rendicontazione che entra a far parte del percorso valutativo complessivo.

Il nodo irrisolto: la cultura della valutazione

Dopo quindici anni dalla riforma Brunetta, vale la pena porsi una domanda scomoda: il ciclo della performance ha effettivamente cambiato il modo in cui le pubbliche amministrazioni italiane lavorano?

La risposta onesta è: parzialmente. Da un lato, la diffusione di strumenti come il Piano della performance e la Relazione consuntiva ha certamente aumentato la trasparenza e ha obbligato le amministrazioni a esplicitare i propri obiettivi in modo pubblicamente verificabile. Dall’altro, il rischio della performance come rituale burocratico — obiettivi definiti in modo vago per essere facilmente raggiunti, valutazioni omologate verso l’alto, OIV che validano senza realmente contestare — è rimasto una tentazione concreta in molti contesti.

L’obiettivo strategico della norma è stato quello di dare impulso all’efficienza e alla produttività, creando attraverso la misurazione e valutazione della performance una pressione competitiva, in modo analogo a quanto la concorrenza opera nel mercato privato. Ma la pubblica amministrazione non è un mercato, e questo limite intrinseco rende più difficile replicare in modo automatico i meccanismi incentivanti tipici del settore privato.

Il vero cambiamento, quello che la norma da sola non può produrre, è culturale. Finché la valutazione viene percepita come un controllo dall’alto invece che come uno strumento di crescita, finché i dirigenti assegnano obiettivi che sanno già di poter raggiungere per non rischiare di essere valutati negativamente, finché il ciclo della performance viene vissuto come un adempimento e non come una pratica riflessiva, il suo potenziale resterà inespresso.

Una riflessione finale

Ho lavorato abbastanza a lungo nella pubblica amministrazione scolastica per sapere che la distanza tra la norma e la sua applicazione concreta può essere abissale. Ma ho anche visto che quando il ciclo della performance viene preso sul serio — quando gli obiettivi sono davvero ambiziosi, quando il monitoraggio è autentico, quando la valutazione produce conseguenze reali — qualcosa cambia. Il personale si orienta diversamente, le priorità diventano più chiare, le energie vengono concentrate dove servono davvero.

Il ciclo della performance non è quindi una macchina automatica per produrre qualità. È piuttosto un’infrastruttura di senso: uno spazio formale in cui un’organizzazione pubblica può interrogarsi su cosa sta facendo, perché lo sta facendo, e se lo sta facendo bene. Usarla davvero, però, richiede coraggio. E il coraggio, purtroppo, non lo legifera nessun decreto.