Elementi di tecnica urbanistica

di Stefano Pazienza

1. Concetto di urbanistica, nascita ed evoluzione

L’urbanistica è definita da alcuni come la scienza che si occupa degli insediamenti edilizi nel territorio nazionale, infatti, tende a migliorare le condizioni di esistenza e di lavoro delle persone, assicurando un ordinario svolgimento della vita sociale della collettività attraverso una razionale disposizione nel territorio dei vari elementi che costituiscono la città.

In Italia la prima legge urbanistica generale e organica si è avuta il 17/08/1942, da cui deriva appunto la legge n°1150/1942. Tra i compiti fondamentali dello Stato in materia urbanistica sono da porre senz’altro in evidenza quelli di tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della nazione, nonché quelli di tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività.
Diritti fondamentali e inviolabili dei cittadini possono considerarsi, per la materia che si sta trattando, la libertà di stabilimento (residenza in un determinato luogo) e di circolazione, fatta eccezione per le restrizioni che possono essere imposte soltanto per ragioni di sanità e di sicurezza, e la libertà di riunione. Si riconosce in tal modo il diritto e la libertà di costituire e di entrare a far parte delle formazioni sociali naturali, quali le regioni, le città, i quartieri. In particolare, si garantisce il diritto di formare gruppi edilizi con carattere di comunità autonome e di tipo associativo rette da norme interne, quali per esempio i regolamenti condominiali.

2. Cos’è il Piano Regolatore Generale

Per quanto riguarda i compiti affidati allo Stato dalla Costituzione, ha particolare rilevanza in materia urbanistica lart. 3, riguardante l’uguaglianza dei cittadini, che recita: E compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.
All’interno della suddetta legge, troviamo il Piano Regolatore Generale (P.R.G.) che ha la funzione di fissare la disciplina urbanistica nella sua integrità comunale e regola le zone di sviluppo e i tipi di costruzioni nuove e antiche. I piani regolatori sono atti di natura amministrativa (ciò vuol dire che devono essere pagati degli oneri di costruzione e di urbanizzazione).

2.1 Contenuti del P.R.G.

Gli elaborati tecnici firmati da un ingegnere o un architetto sono:

Ø  Schema regionale con la posizione del comune, l’importanza del comune rispetto agli altri comuni;

Ø  Planimetria in scala 1:10000 di tutto il territorio comunale con le indicazioni dellaltimetria del terreno, di edifici esistenti, le aree industriali, le aree demaniali, le aree soggette a tutela monumentale inoltre sono determinate le divisioni del territorio in zone di rapporto alla destinazione, le aree destinate a formare spazi pubblici, giardini e spazi destinati ad uffici o edifici pubblici;

Ø  Planimetria in scala 1:10000 che individua la rete stradale;

Ø  Planimetria in scala 1:10000 che individua le zone particolari da trasformare o da sistemare;

Ø  Planimetria in scala 1:5000 e 1:2000 (catastale) con indicazioni delle Zone Territoriali Omogenee;

Ø  Norme urbanistico – edilizie da attuare che individuano le limitazioni per zone (indice di edificabilità, altezza, volume);

Ø  Relazione finale che contiene unillustrazione di tutto il P.R.G. e dimostra la compatibilità delle scelte in relazione alla demografia.

2.2 Iter di approvazione del P.R.G. 

Compiuta la preparazione degli elaborati, l’approvazione del P.R.G. è adottata con il provvedimento del Consiglio Comunale e cioè l’organo comunale investito del potere deliberativo, tale deliberazione è soggetta all’approvazione dell’organo regionale cui segue il deposito del progetto del piano nella segreteria del comune per 30 giorni, in tali giorni è possibile la visione di tale piano da parte dei cittadini che possono fare limpugnazione con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) per eccesso di potere o per violazioni di legge da parte del comune (30 giorni).
Il P.R.G. ha vigore a tempo indeterminato, i proprietari degli immobili hanno l’obbligo di osservare nelle costruzioni le prescrizioni di zona indicate nel piano, esse sono indirizzate non solo ai privati, ma anche alle amministrazioni statali e pubbliche del comune.

2.3 Zonizzazione

La divisione del territorio comunale in zone omogenee per tipologia dinsediamento e quantità di edificazione, prevista già dalla legge n°1150/1942, è stata definita dalla legge n°765/1967 e definitivamente dal D.M. 1444/1968.
Questo decreto stabilisce che in tutti i comuni debbano essere previste porzioni di territori da destinare a insediamenti: residenziali, di attività industriali e/o artigianali, di servizio, di interessi sociali e agricoli. Il decreto contiene la seguente tabella:

Ø  Zona A: Centri edificati con caratteristiche storiche;

Ø  Zona B: Aree completamente edificate (uso residenziale);

Ø  Zona C: Aree per nuove espansioni residenziali;

Ø  Zona D: Zona produttiva (industriale, artigianale, grande commercio);

Ø  Zona E: Zona agricola;

Ø  Zona F: Standard urbanistici (art. 3 e art. 4 D.M. 1444/1968), attrezzatura collettiva di interesse comune (scuole, parcheggi, verde).

3. Il permesso di costruire

La legge n°1150/1942 stabilì che il proprietario di un terreno per poter edificare, deve rientrare nei limiti consentiti dal P.R.G. La verifica della corrispondenza tra il progetto e le prescrizioni di piano sono effettuate dall’ufficio tecnico comunale che, conseguentemente, rilascia la licenza edilizia”. In seguito ad una serie di verifiche costituzionali nel 1977, con la legge n°10, la licenza edilizia” venne trasformata in concessione edilizia”. La differenza sta nel fatto che la legge ritiene che il diritto di edificare non sia connesso con la proprietà del suolo, ma che debba essere acquistato” a seguito del pagamento dei cosiddetti oneri concessori”. Gli oneri concessori fissati dalla legge n°10/1977 (legge Bucalossi) si dividono in:

Ø  Oneri di urbanizzazione, calcolati in relazione ai metri quadrati da edificare;

Ø  Costo di costruzione, calcolato in relazione ai metri quadrati netti da edificare e in relazione alla destinazione d’uso da edificare.

Nel D.P.R. n°380/2001, nel riordinare l’intera materia edilizia, la concessione edilizia” viene trasformata in permesso di costruire”, questo stesso decreto andrà a definire quali saranno gli interventi soggetti a questo permesso. Gli interventi minori (es. variazioni interne di un fabbricato, manutenzione senza modifiche dei prospetti e dei volumi, ecc.) possono essere eseguiti solo mediante la Denuncia dInizio Attività (D.I.A.). Con la D.I.A. il proprietario una volta consegnato il progetto al comune, se non riceve dallo stesso una comunicazione di sospensione, può dare inizio ai lavori dopo 30 giorni dal deposito del progetto. Il permesso di costruire è rilasciato dal responsabile dell’ufficio tecnico comunale.

4. Piani particolareggiati

Il piano particolareggiato è concepito dalla legge come mezzo di attuazione e di sviluppo esecutivo del P.R.G. Il piano particolareggiato precisa gli elementi del piano generale che non hanno carattere essenziale e permanente per lo sviluppo urbanistico complessivo, ma riguardano invece dettagli esecutivi riferiti a ciascuna particolare zona, tra i due piani sussiste un rapporto di gerarchia, in virtù del quale il piano particolareggiato risulta in ogni caso subordinato al piano generale.

Il piano particolareggiato, come quello generale, è volto a soddisfare concrete necessità di pubblico interesse, la cui realizzazione è affidata a organi amministrativi; e pertanto esso è atto amministrativo.

4.1 Contenuti del piano particolareggiato

Gli elementi che devono comporre il piano particolareggiato, precisati dallart. 13 della legge n°1150/1942, consistono nell’indicazione di reti stradali e dei principali dati altimetrici, nonché nella determinazione:

a)  Delle masse e delle altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze;

b)  Degli spazi riservati a opere e impianti di interesse pubblico;

c)  Degli edifici destinati a demolizione o ricostruzione, ovvero soggetti a restauro o a bonifica edilizia;

d)  Delle suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili in base alla tipologia indicata nel piano;

e)  Degli elenchi catastali delle proprietà da espropriare o da vincolare;

f)  Della profondità delle zone laterali a opere pubbliche la cui occupazione serva ad integrare le finalità delle opere stesse e a soddisfare prevedibili esigenze future.

Lelencazione suddetta è da ritenersi tassativa, in quanto il suo contenuto può variare in relazione ai caratteri del piano generale stesso. La formazione del piano particolareggiato spetta al Comune, tranne in casi particolari dove interviene la Regione, una volta compilato deve essere adottato con delibera del Consiglio Comunale, successivamente verrà depositato nella segreteria del Comune dove sarà disponibile al pubblico.

4.2 Documenti che compongono il piano

Il progetto di un piano particolareggiato è composto essenzialmente di:

1.  Una planimetria contenente la definitiva sistemazione della zona abitata e delle altre zone, anche in espansione;

2.  Una relazione che illustri i criteri adottati nella soluzione dei vari problemi e i motivi giustificativi delle varie soluzioni;

3.  Un elenco descrittivo dei beni e diritti relativi a immobili, nei riguardi di una possibile e necessaria espropriazione di essi;

4.  La relazione di previsione della spesa, dove vi sarà indicata l’entità delle spese necessarie per l’acquisizione delle aree e per le sistemazioni generali necessarie per l’attuazione del piano.

4.3 Relazione di previsione della spesa

La legge urbanistica vigente prevede che il piano regolatore generale e i piani particolareggiati siano corredati da una relazione di previsione massima della spesa occorrente per l’acquisizione delle aree e per le sistemazioni generali necessarie per l’attuazione del piano. La suddetta relazione è sempre richiesta a corredo dei piani particolareggiati, mentre deve accompagnare i piani regolatori generali soltanto nel caso in cui il Comune intenda espropriare le aree inedificate e quelle su cui insistano delle costruzioni che siano in contrasto con la destinazione di zona ovvero abbiano carattere provvisorio.

5. Piani di recupero

Il piano di recupero consiste nell’individuazione di zone dove è opportuno recuperare il patrimonio edilizio e urbanistico esistente, con interventi diretti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Tutte queste zone vengono individuate al momento della formazione dello strumento urbanistico generale, successivamente il Comune non è obbligato ad adottare il piano di recupero su tutte le aree, ma solo dove vi è particolare necessità. Gli scopi cui tendono i piani di recupero sono tre e precisamente:

1)  La conservazione, il risanamento e la ristrutturazione dimmobili esistenti che presentino caratteri intrinseci di degrado;

2)  La migliore destinazione di edifici non necessariamente degradati nelle strutture, ma aventi utilizzi funzionali impropri nella prospettiva di riassetto della zona in cui si trovano;

3)  Il nuovo e coerente utilizzo di aree inedificate e di attrezzature urbanistiche per un assetto finale più congruo delle zone degradate su cui sinterviene.

5.1 Contenuti dei piani di recupero

Il piano dovrà necessariamente essere corredato dagli elenchi catastali delle proprietà interessate nonché delle previsioni finanziarie, la proposta di piano deve essere pubblicata con la procedura prevista per i piani particolareggiati, una volta approvato ha gli effetti giuridici tipici dei piani particolareggiati desecuzione, tra i quali il più importante è quello della pubblica utilità delle opere e degli interventi in esso previsti. I programmi integrati di intervento costituiscono un nuovo strumento di gestione della trasformazione urbanistica, la formazione di questi programmi è promossa dai Comuni per la riqualificazione del tessuto urbano, edilizio e ambientale. Essi sono caratterizzati dalla presenza di una pluralità di funzioni e dinterventi quali quelli di recupero, di sostituzioni edilizie, di nuove costruzioni, di opere di urbanizzazione e sono destinati quindi a grandi operazioni di rinnovo urbano, in quanto devono avere una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione della città.

Tali programmi debbono essere riferiti a zone che almeno in parte risultino edificate, ovvero da edificare, per riqualificare l’ambiente urbano, che, spesso, nelle aree periferiche presenta situazioni degradate e disorganiche. Questi programmi sono costituiti da un insieme sistematico di opere che hanno come finalità:

a)  La realizzazione, la manutenzione e l’ammodernamento delle urbanizzazioni primarie;

b)  Ledificazione di completamento e di integrazione dei complessi urbani esistenti;

c)  Linserimento di elementi di arredo urbano;

d)  La manutenzione edilizia degli edifici.

I suddetti programmi di recupero urbano sono proposti al Comune da soggetti pubblici e privati, anche associati tra loro, infine il Comitato di Edilizia Residenziale (C.E.R.) si occupa della realizzazione dei seguenti piani, determinando le modalità e i criteri generali di concessioni di contributi, individuando le zone urbane dinteressamento e determinando le tipologie d’intervento, avendo particolare riguardo alla tutela dei lavoratori dipendenti e delle categorie sociali più deboli.

6. Piani di lottizzazione

L’art. 28 della legge n°1150/1942, trattando delle attuazioni del piano regolatore comunale, prevedeva la possibilità, articolata in vari modi, di piani di lottizzazione a scopo edilizio, la lottizzazione doveva assicurare la razionale utilizzazione delle aree fabbricabili esistenti nei singoli isolati che non avessero formato oggetto di lottizzazione nel piano particolareggiato.

La legge n°765/1967, allart. 8, ha notevolmente modificato la suddetta disciplina non soltanto per l’aspetto procedurale, ma anche per il lato sostanziale dell’istituto, per cui si afferma oggi che il piano di lottizzazione può essere considerato strumento alternativo o addirittura sostitutivo del piano particolareggiato.

6.1 Contenuti del piano di lottizzazione

Gli elementi costitutivi della lottizzazione urbanistica sono:

1.  Creazione di una pluralità di porzioni di terreno idonee e sufficienti alla costruzione;

2.  Frazionamento giuridico della proprietà dellimmobile;

3.  Scopo edilizio;

4.  Razionale utilizzazione delle aree.

La lottizzazione in sostanza è sempre la divisione di aree a scopo edilizio sulla base di un disegno urbanistico.

Quando si tratta invece di edificazioni singole, è applicabile, a giudizio dello stesso Consiglio di Stato lart. 10 della legge n°765, che ai fini della licenza di costruire pone la condizione dell’esistenza di opere di urbanizzazione primaria o della previsione da parte dei comuni dell’esecuzione di tali opere nel successivo triennio o l’impegno di privati di procedere all’attuazione delle stesse contemporaneamente alle costruzioni utilizzate con la licenza.

Opere di urbanizzazione primaria in base alla definizione data dallart. 4 della legge n°847/1964 sono:

a)  Strade residenziali;

b)  Spazi di sosta o di parcheggio;

c)  Fognature;

d)  Rete idrica;

e)  Rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas;

f)  Pubblica illuminazione; opere di verde attrezzato.

Opere di urbanizzazione secondaria in base della definizione dell’art. 44 della legge n°861/1971 sono:

a)  Asili nido e scuole materne;

b)  Scuole dell’obbligo;

c)  Delegazioni comunali;

d)  Chiese e altri edifici per servizio religioso;

e)  Impianti sportivi di quartiere;

f)  Centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie;

g)  Aree verdi di quartiere.

Ai sensi dell’art. 11 della legge n°122/1989 costituiscono opere di urbanizzazione anche i parcheggi previsti dalla legge stessa.

6.2 Oneri della lottizzazione: le convenzioni

La legge n°765 per quanto riguarda le lottizzazioni ha introdotto l’obbligo, della stipula di apposite convenzioni, cui è subordinata l’autorizzazione comunale, con le quali i proprietari delle aree incluse nei piani di lottizzazione debbono assumersi tutti gli oneri per l’urbanizzazione primaria e secondaria, nonché delle opere necessarie per lallacciamento della zona ai pubblici servizi.

6.3 Iter di approvazione del piano di lottizzazione

La domanda di autorizzazione da parte del proprietario deve essere presentata al Comune accompagnata dal progetto e dallo schema di convenzione. Lapprovazione avviene con delibera del Consiglio Comunale, che va assoggettata al visto del competente organo regionale di controllo. La delibera comunale va inoltrata alla Regione per il rilascio del nulla osta. Una volta ottenuto il nulla osta della Regione, il Comune procede alla stipula della convenzione e il proprietario provvede alla trascrizione nei registri immobiliari. Infine, avviene il rilascio dell’autorizzazione da parte del Sindaco.

6.4 Lottizzazioni obbligatorie

Nei Comuni forniti di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, il Sindaco ha la facoltà di invitare i proprietari delle aree esistenti nelle singole zone a presentare entro un certo termine un progetto di lottizzazione delle aree stesse. La lottizzazione in questione può riferirsi a uno o più proprietari e la loro identificazione deve essere effettuata con riferimento alle aree comprese nelle singole zone. Per zona” deve intendersi quella parte di territorio che è indicata nel piano regolatore o nel programma di fabbricazione come area edificabile dotata di omogenei ben definiti caratteri architettonici e funzionali e nella quale debbono essere osservate uguali prescrizioni edilizie.

La lottizzazione obbligatoria è in tutto simile al piano particolareggiato, di cui rappresenta lo strumento urbanistico alternativo.

La procedura si inizia con un invito ai proprietari delle aree comprese nella zona limitata dal P.R.G. e indicata dal Sindaco, a presentare entro un certo termine un progetto di lottizzazione nelle aree stesse. Nell’ipotesi che i proprietari aderiscano all’invito e presentino il piano di lottizzazione, il progetto, modificato secondo le discrezionali determinazioni della autorità comunale e ottenuto il nulla osta della Regione, viene approvato dal Comune e notificato a mezzo del messo comunale ai proprietari delle aree fabbricabili con invito a dichiarare, entro 30 giorni dalla notifica, se laccettano. In seguito lAmministrazione può modificare le proprie deliberazioni ove sorgano fondati motivi di pubblico interesse.

Se manca l’accettazione, il Sindaco ha la facoltà di variare il progetto di lottizzazione secondo le richieste degli interessati, o, a sua discrezione, di procedere allespropriazione. Se i proprietari non provvedono a compilare il piano entro il termine prescritto, provvede d’ufficio il Sindaco.

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